La polizia (latu sensu)

L'Autorità Amministrativa – sia essa Stato o Ente Locale – ha il compito di preservare l’ordine pubblico, la tranquillità sociale, la sicurezza delle persone, la tutela della proprietà.
La «polizia» intesa in senso generale (dal greco polis =città ovvero politeia =cittadino) è costituita dal complesso di attività che lo Stato e altri enti pubblici svolgono per assicurare le condizioni di un ordinato e tranquillo vivere civile sociale. Questa attività può essere diretta a «prevenire condotte in grado di turbare l’ordine e la sicurezza pubblica» oltre ché a «reprimere le violazioni già verificatesi di norme penali impedendone gli eventuali ulteriori effetti».

Nell’ambito della polizia in generale possono individuarsi le più specifiche figure della:

polizia amministrativa
polizia giudiziaria

► Per «attività di polizia amministrativa» si intende quel complesso di attività (ante delictum) svolta dallo Stato o da altri enti pubblici, volta a realizzare le misure amministrative (ordinanze, provvedimenti, decreti, ordini, diffide, ecc.), di vigilanza ed osservazione:

per l'accertamento delle condotte dei cittadini in ordine all'osservanza dei limiti imposti dalle leggi e dagli altri atti amministrativi;
per la prevenzione dei pericoli che dalle condotte dei cittadini possono derivare per la loro sicurezza e incolumità nonché per il mantenimento dell'ordine pubblico e la tutela della proprietà (in questa ipotesi si parla, più specificamente, di polizia di sicurezza, che la legge commette all’Autorità di pubblica sicurezza^[1], e che costitusce un particolare settore di quella amministrativa)

L’attività di polizia amministrativa in senso ampio, comprende la polizia marittima, demaniale, ambientale, forestale, sanitaria, di frontiera, urbanistica, ecc.
Tale attività amministrativa può esercitarsi sia in forma regolamentare – disciplinando cioè le attività concernenti una specifica materia (ad esempio, polizia urbanistica, demaniale, ecc.) – costituendo quindi la c.d. “Polizia Amministrativa in senso stretto” – sia in forma repressiva oltre che preventiva, intesa come vigilanza sulle attività medesime al fine di prevenire e quindi reprimere ogni comportamento illecito o imprudente – costituendo in tal caso la c.d. “Polizia di Sicurezza”.

Le principali linee di attività del Corpo delle Capitanerie di Porto-Guardia Costiera in materia di polizia marittima, ad esempio, comprendono la disciplina della navigazione marittima, la regolamentazione di eventi che si svolgono negli spazi marittimi soggetti alla sovranità nazionale, il controllo del traffico marittimo, la manovra delle navi in sicurezza nei porti, le inchieste sui sinistri marittimi, il controllo del demanio marittimo, i collaudi e le ispezioni periodiche di depositi costieri e di altri impianti pericolosi.

La Polizia Amministrativa si pone quindi come regolamentazione delle attività umane; la Polizia di Sicurezza si pone invece quale controllo e repressione delle stesse.
Una particolare specie di Polizia Amministrativa si ha ad esempio nella c.d. ”Polizia Portuale”: essa consiste sia in Polizia Amministrativa in senso stretto (esplicantesi attraverso il potere di Ordinanza), sia in Polizia di Sicurezza, finalizzata alla prevenzione dei pericoli in ambito portuale,sia generici che specifici.
Le Capitanerie di Porto – quale Organo periferico dell’Amministrazione Marittima dello Stato – espletano al riguardo sia funzioni prettamente amministrative (la c.d. ”amministrazione attiva”), sia funzioni di Polizia Amministrativa (effettuata in forma regolamentare) che funzioni di Polizia di Sicurezza (effettuata in forma operativa), sia, infine, funzioni di Polizia Giudiziaria.

► La «attività di polizia giudiziaria», invvece, è costituita da complesso di attività (post delictum) che hanno lo scopo di accertare e reprimere i reati, ed a ricercare i responsabili per assicurarli alla giustizia.
L’attività di polizia giudiziaria interviene, quindi, in una fase patologica data dalla violazione di un ordine giuridico ed è essenzialmente finalizzata allo svolgimento di attività repressive. Il suo interesse è, quindi, prevalentemente circoscritto alle norme penali. Inoltre la stessa è volta a vigilare sulla preservazione dell’ordine, sull’incolumità fisica delle persone e sulla tutela ella proprietà, mediante l’adozione di provvedimenti e misure sia di natura preventiva che, prevalentemente, repressiva.
Ciò vuol dire che non può parlarsi di attività di polizia giudiziaria tutte le volte in cui le Forze o gli organi di polizia e comunque i soggetti stessi cui è attribuita la qualità di Ufficiali o Agenti di polizia giudiziaria (art. 57 n. 3 c.p.p.), si limitano a svolgere attività di polizia amministrativa e cioè a «controllare» che i privati rispettino le limitazioni che la legge impone al loro operato e svolgano la propria attività senza procurare danni agli altri consociati. In questa situazione, infatti, chi svolge attività di polizia amministrativa agisce con finalità preventiva, di controllo delle attività altrui o di garanzia dell’ordine e della sicurezza dei cittadini: e non con le finalità di informarsi su reati già commessi o in atto e di reprimerli individuandone l’autore.
Mentre l’esercizio dell’attività amministrativa fa capo alla Autorità amministrativa (ad esempio, l’Autorità marittima), quello della polizia giudiziaria fa capo all’Autorità Giudiziaria.
L’Autorità amministrativa ha il compito di preservare l’ordine, la tranquillità, la sicurezza delle persone, la proprietà, la moralità, contro eventuali atti illeciti del privato. Viceversa l’Autorità Giudiziaria interviene quando l’azione antigiuridica è già avvenuta, per infliggere la sanzione prevista dalla legge penale.

E’ naturale, peraltro, che nella gran parte dei casi, dell’avvenuto verificarsi di un reato si prenda notizia proprio durante l’attività di polizia amministrativa e che, in questi casi, l’acquisizione della notizia di reato “modifica la qualità” del personale di polizia operante.

Ad esempio, è il caso del personale della Capitaneria di Porto – Guardia Costiera, durante un’attività di controllo in ambito portuale (N.O.I.P.). In tale situazione, il nostro personale svolge attività di polizia amministrativa e più precisamente di “polizia di sicurezza”. Ma, nel momento in cui, nel corso di tale attività, vedono un soggetto che abbandona dei «rifiuti speciali» sulla banchina la loro attività diviene di polizia giudiziaria perché essi, dopo aver accertato (=visto) il compimento del reato, si volgono ad impedirne le conseguenze e ad individuare il responsabile del fatto.
Altrettanto può dirsi ad esempio, nel caso dell’appartenente al Corpo che, in relazione al suo compito istituzionale di vigilanza pesca (art. 21, legge 963/65), e per gli opportuni controlli e verifiche, effettua una ispezione ad un mercato ittico (art. 23 cit. Legge). Quando esegue l’ispezione, egli non svolge attività di polizia giudiziaria sicché non è rilevante il fatto che in quel momento abbia potenzialmente la qualità di Ufficiale o Agente di polizia giudiziaria. Il rilievo della qualità e l’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria (art. 55 c.p.p.) scattano quando, ad esempio, nel corso dei controlli si accerta un reato: come quello relativo alla commercializzazione di novellame (artt. 87 e 81 D.P.R. 1639/65 e 15 lett. c Legge. 963/65 come sostituito dall’art. 5 L. 381/88 e sanzionato dall’art. 24 comma 1 L. 963/65 come sostituito dall’art. 6 L. 382/88) sui banconi di vendita.
Si è fuori dall’attività di polizia giudiziaria anche se, nel corso della visita, il “militare operante” accerta una violazione amministrativa e cioè l’avvenuto compimento di un fatto illecito punito con una sanzione non penale: ad esempio il commercio di pesci (palla, luna, istrice, balestra) contenenti tossine che paralizzano i muscoli (art. 5 e 15 Dlgs 30/12/1992, n. 531 e succ. mod.).
Come si è detto più volte, manca infatti, in questo caso, il presupposto essenziale perché l’attività di polizia giudiziaria possa esplicarsi. Tale attività è in funzione infatti, di un procedimento penale e il procedimento penale può sorgere solo quando è stato commesso un reato e non un presenza di qualsiasi tipo di illecito.

Polizia di sicurezza

Nell’ambito della polizia amministrativa, si suole individuare, la «polizia di sicurezza» che potrebbe definirsi come quella branca dell’attività di polizia amministrativa, è precisamente quella che la legge commette all’Autorità di pubblica sicurezza, diretta a vigilare sull’ordine inteso come ordine sociale, sui diritti e sulla sicurezza fisica delle persone, contro ogni comportamento illecito e imprudente.
A questo scopo, l’Autorità di pubblica sicurezza^[1] adotta le misure ed i provvedimenti, sia preventivi che repressivi, previsti dalla legge.

Per «ordine pubblico» si intende quello stato generale della società nel quale le istituzioni, le strutture democratiche ed i diritti costituzionali dei cittadini sono garantiti da ogni attentato tendente a modificarli od a renderli inoperanti mediante l’uso o la minaccia illegale della forza.
Per «sicurezza pubblica» si intende, invece, la tutela della sicurezza personale dei singoli cittadini, della loro incolumità e della integrità della proprietà dai pericoli derivanti da ogni comportamento illecito di singoli o di gruppi.

La polizia di sicurezza è essenzialmente attività di «prevenzione», cioè tendente ad impedire lo svolgimento di atti o attività contrastanti con l’ordinamento giuridico, oppure comunque in grado di infrangere l’ordinata e sicura convivenza civile.

La Polizia di Sicurezza, può – per quanto concerne le materie d’interesse del Corpo delle Capitanerie di porto – suddividersi come segue:

Polizia Marittima (norme sulla sicurezza della navigazione; attività ludicobalneari, ecc.);
Polizia Portuale (disciplina e controllo del demanio marittimo e portuale);
Polizia Demaniale ed urbanistica (in senso lato – limitatamente al Demanio marittimo);
Polizia Sanitaria e Veterinaria (controllo filiera ittica: pesca, commercializzazione, detenzione);
Polizia Ambientale (limitatamente alle acque nazionali e al demanio marittimo);
Polizia Stradale (limitatamente all’ambito portuale);
Polizia Militare (limitatamente nell’ambito M.M. ed in via concorsuale con i CC.)

Naturalmente le funzioni di polizia sopra citate sono esercitate normalmente quale Polizia Amministrativa nei modi e nelle forme di cui alla Legge 689/81; per le violazioni penali previste dalle medesime leggi si procede invece quale Polizia Giudiziaria applicando invece le forme ed i modi stabiliti dal c.p.p.

La Polizia di Sicurezza può essere esercitata solo dallo Stato: è quella parte della Polizia Amministrativa intesa a vigilare sull’Ordine Pubblico inteso come ordine sociale, sui diritti e sulla sicurezza delle persone, contro ogni comportamento illecito o imprudente – tramite provvedimenti sia preventivi che repressivi – previsti ex lege.
L’Autorità Amministrativa (Stato o Enti Locali) ha il compito di preservare l’ordine, la tranquillità sociale, la sicurezza delle persone, la proprietà; l’Autorità Giudiziaria interviene invece successivamente - quando l’ordine è stato violato - per infliggere la relativa sanzione.

^[1]La Prefettura è l’organo periferico del Ministero dell’interni che esercita in ogni provincia le funzioni dell’amministrazione generale dello Stato. E’ retta dal Prefetto che è la più alta autorità dello Stato in quel territorio. Egli vigila sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni ad eccezione dell’amministrazione della giustizia, dell’amministrazione militare e di quella ferroviaria, tutela l’ordine e sovraintende alla pubblica sicurezza. Egli dispone della forza pubblica (forze di polizia e forze militari comandate in ordine ) e ne coordina le attività. Il Questore è l’autorità provinciale di pubblica sicurezza che ha la direzione, la responsabilità ed il coordinamento a livello tecnico-operativo dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e di impiego della forza pubblica. Al Prefetto spettano scelte politico-amministrative mentre al questore prettamente scelte tecnico-operative nella concreta azione di polizia.