Pirateria

L'immunità in alto mare dalla giurisdizione di Stato diversi da quello della bandiera è completa per le navi da guerra e per le navi appartenenti ad uno stato o da esso gestite e impiegate esclusivamente per un servizio pubblico non commerciale (Cnudm, artt. 95-96). Nel caso di navi private sono invece previste alcune eccezioni al «diritto di interferenze» in alto mare a bordo di navi straniere.

La prima di tali eccezioni è, secondo norme da lungo tempo affermatesi, la «Pirateria» che consiste in uno qualsiasi dei seguenti atti:

1. ogni atto illecito di violenza, detenzione o depredazione commesso dall'equipaggio o dai passeggeri di una nave o di un aeromobile privati, che agiscono per fini privati, e diretto contro un'altra nave o aeromobile o contro persone e beni che si trovano a bordo e compiuto in alto mare o in un luogo non sottoposto alla giurisdizione di alcuno Stato (es., coste dell'Antartide);
2. ogni atto di partecipazione volontaria all'utilizzazione di una nave o aeromobile, quando il suo autore ha conoscenza del fatto che si tratta di una nave o aeromobile pirata;
3. ogni atto avente lo scopo di incitare a commettere gli atti sopra elencati o compiuto nell'intento di facilitarli (art. 101, Cnudm).

Sono "assimilati" agli atti commessi da una nave privata quelli compiuti da una nave o aeromobile militare il cui equipaggio si sia ammutinato. Il semplice ammutinamento non seguito dall'abbordaggio di un'altra unità non rappresenta tuttavia, di per sé, una forma di pirateria.

Tutti gli atti compiuti da navi pubbliche sono imputabili allo Stato e determinano, se del caso, la responsabilità dello Stato che abbia violato norme di diritto internazionale.
Tutti gli Stati in alto mare, attraverso le loro "navi da guerra" o "destinate a un servizio pubblico", sono autorizzati per un’antica norma di diritto consuetudinario, codificata a Ginevra e poi a Montego Bay, ad effettuare la cattura di qualsiasi nave pirata, arrestare i responsabili e sequestrare i beni che si trovano a bordo, in ragione dell’altissima pericolosità sociale di questo crimine.
La potestà punitiva nei confronti dei "pirati" passa così allo Stato cattore, le cui norme penali interne acquistano efficacia universale, estendendosi lecitamente oltre i propri ordinari confini.

Proprio il fatto che ogni Stato, anche se le sue navi non sono state oggetto di atti lesivi, sia investito del diritto di catturare e giudicare il pirata ha ispirato l'opinione che la pirateria costituisca una ipotesi di «crimen juris gentium», che offende la comunità internazionale nel suo insieme.
A ben vedere, le numerose condizioni prescritte dalle norme sopra citate hanno l'effetto di rendere particolarmente difficile l'acquisto della... «qualità di pirata». Gli attuali predoni del mare, che pure non sono scomparsi, hanno spesso l'accortezza di compiere i loro atti non in alto mare, ma preferibilmente entro le acque territoriali di uno Stato, di solito sprovvisto di adeguati mezzi di controllo, così da evitare il rischio di poter essere in seguito catturati in alto mare da qualsiasi altro Stato.
Non costituiscono peraltro pirateria gli atti di violenza o depredazione posti in essere ai danni di un'altra nave per "finalità politiche". Da questo punto di vista, nel noto caso del dirottamento della nave da crociera italiana «Achille Lauro» avvenuto in acque internazionali il 7 ottobre 1985 ad opera di una fazione palestinese, la pirateria non poteva venire configurata, sia a causa dei fini politici che avevano ispirato l'azione criminosa, sia per il fatto che i terroristi erano già dall'inizio imbarcati come passeggeri, venendo così meno il requisito della duplicità delle navi (nave pirata contro nave vittima).
Per porre rimedio alle lacune della normativa internazionale messe in evidenza nel caso dell'Achille Lauro, è stata conclusa a Roma il 10 marzo 1988, sotto gli auspici dell'Organizzazione Marittima Internazionale (IMO), la "Convenzione sulla repressione di atti illeciti contro la sicurezza della navigazione marittima".  Le sue norme si applicano ad un'ampia gamma di atti di violenza commessi per finalità politiche o terroristiche a bordo di una nave privata, che difettando del requisito dell'aggressione di una nave ai danni dell'altra, non possono essere considerati come pirateria.

► Le ipotesi criminose previste dalla Convenzione sono:

1. atti di violenza e minaccia per impadronirsi di una nave o causare danno ad una persona imbarcata;
2. distruzione di una nave o danni al carico o installazioni a bordo;
   
3. comunicazione dolosa di informazioni marittime erronee.

La Convenzione si applica nel caso in cui le azioni suindicate, che debbono essere commesse per mettere in pericolo la sicurezza della navigazione, vengano compiute quando la nave è in acque site «al di là dei limiti esterni del mare territoriale di un solo Stato» o, in base alla sua rotta, stia per navigare in tali acque o provenga dalle stesse.
Le Parti contraenti nel cui territorio si trovino gli autori del reato hanno l'obbligo di perseguirli penalmente e di estradarli in altri Stati determinati (c.d.«Stati destinatari o Stati parte») affinché le Autorità locali agiscano nei modi previsti dalla Convenzione.
La Convenzione si applica anche, in base ad uno specifico «Protocollo» aggiuntivo, concluso in pari data, sulla repressione di attività criminose commesse contro le installazioni fisse in permanenza sul fondo del mare ai fini dell'esplorazione e dello sfruttamento della piattaforma continentale. 

• Approfondimenti:
  

Un fenomeno che si credeva ormai relegato ai racconti "salgariani" ed ai film è tornato ad essere una minaccia reale per la libertà della navigazione e degli scambi commerciali via mare. La pirateria marittima sta occupando negli ultimi tempi una posizione di attenzione per l’opinione pubblica internazionale e le dinamiche degli attacchi che hanno caratterizzato i recenti eventi hanno messo in evidenza le crescenti proporzioni del problema.

Per molti anni l’area di maggiore concentrazione della pirateria è stata quella dell’Indonesia e dello stretto di Malacca ma da qualche tempo i pirati hanno spostato la loro attenzione verso l’Oceano Indiano e Golfo di Aden preso atto che in dette zone transita oltre il 10% delle forniture energetiche mondiali e gran parte del commercio marittimo tra Europa e Asia.

Il 2008 ha rappresentato il momento di maggiore visibilità della pirateria al largo delle coste somale per la frequenza degli attacchi ma soprattutto per il valore delle unità mercantile sequestrate.

Un altro aspetto sul quale è dovuta una ulteriore riflessione è relativo al possibile collegamento tra pirateria marittima e terrorismo. Infatti, sebbene i due fenomeni siano caratterizzati da fini diversi non può essere esclusa a priori una possibilità di osmosi tra i due in particolare laddove è forte e radicata una presenza ideologica e religiosa sulla quale far presa per il coinvolgimento di pirati in azioni violente di natura politica. La moderna pirateria marittima così come si sta manifestando è sicuramente in grado di fornire alle organizzazioni terroristiche capacità tecnico-operative e conoscenza dell’ambiente operativo utili agli scopi del terrorismo.

Le Monarchie petrolifere del Golfo Persico hanno recentemente denunciato la pirateria quale nuova "forma di terrorismo". Se così fosse ci troveremmo di fronte ad un nuovo fenomeno la “pirateria terroristica”.

I Paesi del Gulf Cooperation Counc

il (Consiglio per la Cooperazione tra i Paesi del Golfo Persico) hanno manifestato la propria disponibilità a collaborare per uno sforzo comune per far fronte a quello che definiscono un nuovo pericolo che minaccia la navigazione marittima e la stabilità economica e politica dell’area.

In conclusione potremmo affermare che la presenza di differenti dispositivi navali militari nell’area costituisce un sicuro deterrente per garantire una adeguata cornice di sicurezza ai trasporti via mare ma non sicuramente la soluzione del problema pirateria.

Tratta degli schiavi

Mentre sul piano del diritto interno è prevista la "cattura" della nave nazionale da parte della nave da guerra (art 202 del Codice della navigazione^[1]), sul piano internazionale il potere di usare la forza sulla nave mercantile straniera si ferma al "potere di abbordaggio" e "di visita", senza possibilità di cattura.
La giurisdizione penale competente è quella interna dello Stato di bandiera della nave, diversamente dall’ipotesi della pirateria, in cui vige, come abbiamo visto, l’efficacia universale della giurisdizione dello Stato cattore.

La ratio della differenziazione tra pirateria e tratta degli schiavi è di tutta evidenza: la tratta degli schiavi, per quanto turpe, in sé presa non arreca alcun pregiudizio alla sicurezza dei traffici marittimi. In altri termini, la «sicurezza della navigazione» viene considerata, nel diritto del mare, bene giuridico meritevole di protezione più ampia ed efficace rispetto alla tutela della dignità umana.

^[1] Art. 202 Cod. nav. (Nave sospetta di tratta degli schiavi) – la nave da guerra italiana, che incontri in alto mare o anche in mare territoriale estero una nave nazionale sospetta di attendere alla tratta di schiavi, può catturarla e condurla in un porto dello Stato o nel porto più vicino, in cui risieda un’Autorità consolare (artt. 1152, 1153 Cod. nav.)

Trasmissioni non autorizzate

La Convenzione di Montego Bay sancisce il "divieto di trasmissioni radio o televisive non autorizzate effettuate da una nave o installazione fissa in alto mare".
Lo Stato che riceve le trasmissioni, oltre che quello di bandiera della nave che trasmette abusivamente, hanno il diritto, in alto mare, attraverso le proprie navi da guerra, di fermare la nave, di arrestare le persone a bordo e confiscare gli impianti utilizzati per l’esercizio delle trasmissioni non autorizzate.

Questa norma convenzionale, assolutamente innovativa, non sembra essere ancora assurta al rango di norma consuetudinaria, valevole cioè erga omnes. Dunque, la visita sarebbe da considerare "illegittima" se lo Stato la cui nave vi procede e lo Stato di bandiera non sono Parti contraenti comuni della Convenzione stessa.

Inchiesta di bandiera

Il potere di svolgere (=verificare) in alto mare la «Inchiesta di Bandiera» (right of approach)^[1] volta a conoscere la nazionalità di un mercantile è un antico diritto consuetudinario esercitabile da parte di una nave da guerra.
Anche se non sembra possibile individuare un obbligo a carico della nave mercantile di esporre continuamente la propria bandiera, il mancato rispetto del "cerimoniale marittimo", che impone alla nave mercantile di issare la bandiera incontrando in alto mare una nave da guerra, può legittimare quest’ultima a inoltrare ed eventualmente reiterare la richiesta di mostrare la nazionalità della nave mercantile. In alcuni ordinamenti, come quello italiano, tale obbligo è codificato (art. 201 Cod nav.)^[2]

Inchiesta di bandiera

Tuttavia, è necessario puntualizzare che, secondo il nuovo diritto internazionale marittimo, il diritto di visita per accertare la bandiera, che può arrivare, per successivi gradi, all’uso della forza, anche se solamente come extrema ratio, è legittimato soltanto ogni qual volta vi sia il fondato sospetto che la nave mercantile, pur battendo una bandiera straniera, o rifiutandosi di mostrarla, abbia in verità la medesima bandiera della nave da guerra.
Pertanto, ogni ulteriore e conseguente attività coercitiva (dirottamento e confisca della nave) è internazionalmente lecita solo in quanto la verifica abbia confermato che la nave fermata sia incorsa nel cosiddetto “falso di bandiera”, avendo in realtà la stessa nazionalità della nave da guerra ispettrice.

Diversa è l’ipotesi della nave senza nazionalità. In ragione dell’allarme internazionale che desta, una nave senza bandiera ovvero una nave che navighi sotto bandiera di uno o più Stati, usandole come “bandiere di convenienza” (assimilata alla nave priva di nazionalità), è sottoposta al potere coercitivo delle navi da guerra di qualsiasi Stato, dunque alla visita e all’eventuale dirottamento in un porto della nave da guerra per ulteriori controlli ed ispezioni.

• Protocollo tra il Ministero della Difesa italiano e il Ministero della Difesa Albanese di attuazione dello scambio di lettere relativo alla collaborazione nella prevenzione degli atti illeciti che ledono l’ordine giuridico nei due paesi e l’immediato aiuto unitario quando messa a rischio la vita di coloro che tentano di lasciare l’Albania (Roma 2 Aprile 1997).

^[1] La Convenzione di Montego Bay 1982, pur non disciplinando espressamente tale attività - che peraltro, può considerarsi corrispondente ad una prassi internazionale – la presuppone, quale procedura preparatoria rispetto all’esercizio del diritto di visita.

^[2] Art. 201 Cod. nav. – (Inchiesta di bandiera) – Le navi mercantili nazionali devono obbedire all’intimazione di fermata delle navi da guerra di potenze amiche, giustificando, se richieste, la propria nazionalità (art. 1211Cod. nav.)

Protezione di cavi e condotte sottomarine

La Convenzione di Montego Bay, che disciplina analiticamente l’attività di posa di cavi e di condotte stabilendo uniformemente un regime di libertà per tutti gli Stati in tutti gli spazi marittimi (con esclusione del mare territoriale), non prevede esplicitamente un "potere di visita" sulle navi di Stati terzi che abbiano provocato la rottura o il danneggiamento dei cavi in alto mare, pur prescrivendo l’obbligo di ogni Stato di punire come illecita l’attività colpevole delle proprie navi.

Occorre, pertanto, risalire alla Convenzione di Parigi del 14 marzo 1884, tuttora peraltro valida ed efficace, per trovare una fonte normativa che attribuisca, chiaramente ed inequivocabilmente, un potere di coercizione alle navi da guerra (fermo e diritto di visita, con eventuale inoltro allo Stato di bandiera, per via diplomatica, di un rapporto di visita) nei confronti di tutte le navi degli Stati contraenti che abbiano causato la rottura o il danneggiamento di cavi sottomarini.

Terrorismo marittimo

L’episodio di terrorismo marittimo dell’Achille Lauro, che non fu possibile inquadrare come “pirateria”, evidenziò una grave lacuna dell’ordinamento giuridico internazionale, cui ha cercato di porre rimedio la Convenzione di Roma del 10 marzo 1988 per la repressione dei reati diretti contro la sicurezza della navigazione marittima, alla quale è annesso un "Protocollo aggiuntivo" per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza delle piattaforme fisse ancorate sulla piattaforma continentale, aperto alla ratifica o adesione solo degli Stati già parti della Convenzione. Entrambi questi strumenti convenzionali, di cui l’Italia è parte, sono entrati in vigore nel 1992.

Rientrano nella nozione di «terrorismo marittimo» tutti i casi di violenza commessi per finalità politiche o terroristiche a bordo di una nave privata che, in difetto del criterio delle due navi, non possono essere considerati come pirateria.
Sia la Convenzione che il Protocollo dettano una minuziosa elencazione di casi in cui si realizza la fattispecie criminosa del terrorismo marittimo, nella quale il "bene giuridico protetto" è, in ogni caso, la "sicurezza della navigazione e delle piattaforme fisse".

• Ad esempio, la cattura e presa di controllo violento di una nave o di una piattaforma fissa, la loro distruzione o un danneggiamento tale che ne comprometta la sicurezza, gli atti di violenza contro persone imbarcate su navi o su piattaforme fisse compromettenti la sicurezza della navigazione o la sicurezza di piattaforme, le comunicazioni dolose di informazioni marittime false.

Nessun dubbio sorge sulla possibilità di intervento e di cattura su nave mercantile nazionale che abbia commesso atti di terrorismo o sulla quale si trovino i terroristi, ovvero di nave priva di bandiera o equiparate (navi battenti bandiera di più Stati a seconda della convenienza) o di nave straniera, nel caso venga acquisito per via diplomatica il preventivo "consenso" dello Stato di bandiera.

Più complessa appare, invece, la problematica dei poteri di uso della forza della nave da guerra su navi straniere, nel caso in cui lo Stato di bandiera non dia il proprio consenso.

Narcotraffico via mare

La Convenzione di Montego Bay del 1982, non riconosce un potere di intervento in alto mare nei confronti di nave straniera sospettata di essere dedita al "traffico di narcotici o di sostanze psicotrope", a meno che non intervenga l’autorizzazione alla visita dello Stato di bandiera.
In verità, l’interesse generale della Comunità internazionale rende ormai imprescindibile un’efficace azione di prevenzione e di repressione di tale traffico illecito, ovunque esso si svolga. Pertanto sarebbero da considerare lecite la prevenzione e la repressione del narcotraffico anche e soprattutto in alto mare, non solo da parte dello Stato di bandiera, ma anche dello Stato costiero spazialmente interessato o dello Stato di destinazione del carico illecito.
Ad avallo di questa teoria, può citarsi il caso della nave da carico honduregna “Fidelio” , localizzata, fermata e catturata da unità aeronavali della Guardia di Finanza e della Marina Militare in alto mare (80 miglia dalla Sardegna) nel 1986, sospettata di trasportare un carico illecito di stupefacenti destinato presumibilmente in parte anche al territorio italiano.
La giurisprudenza della Cassazione, però, è contraria alla suddetta impostazione, e proprio in relazione al caso del cargo honduregno Fidelio, ha sancito che “i reati concernenti gli stupefacenti non rientrano nell’ambito dei cosiddetti crimina juris gentium, in relazione ai quali, in base ai principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili (in virtù dell’adeguamento automatico a tali norme sancito dall’ari. 10 della Costituzione), è consentito interferire nei confronti di navi straniere in navigazione in alto mare; la formazione di tali principi richiede infatti i medesimi requisiti previsti per la formazione delle norme consuetudinarie. L’osservazione dei casi di intervento in alto mare su navi straniere non consente di raggiungere la prova della formazione di una norma consuetudinaria internazionale che autorizzi uno Stato ad intervenire in alto mare per reprimere il traffico di sostanze stupefacenti effettuato su navi appartenenti ad altro Stato”.

Dovendo, pertanto, rimanere ancorati al diritto positivo, occorre osservare che l’art. 108 della Convenzione di Montego Bay dispone un semplice dovere di "cooperazione" che ha dato impulso all’elaborazione di una Convenzione ad hoc: la “Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances”, adottata a Vienna il 20 dicembre 1988.
La Convenzione di Vienna del 1988, oltre a facilitare le procedure di autorizzazione all’intervento in alto mare su navi straniere sospette, ha promosso la stipulazione di accordi bilaterali o regionali, oltremodo opportuni nelle aree marine oggetto di flussi di penetrazione di tale traffico criminale.
In questo contesto, Italia e Spagna hanno stipulato un trattato (23 marzo 1990, in vigore dal 1994) che dà alle navi da guerra e agli aeromobili militari dei due Stati il potere di inseguire, fermare ed abbordare navi battenti bandiera dell’altro Stato, qualora si abbia il sospetto che siano dedite a traffici criminosi consistenti nella detenzione al fine di distribuire, depositare, trasportare, trasbordare, vendere, fabbricare o trasformare sostanze stupefacenti o psicotrope.

Pur nel rispetto della necessità di non pregiudicare la sicurezza della vita umana in mare, della nave e del carico, si potrà procedere al sequestro delta droga ed all’arresto delle persone coinvolte ed al dirottamento della nave nel porto più vicino.

Traffico illegale di clandestini

Il diritto internazionale non riconosce in alto mare, alle navi da guerra, alcun potere di uso della forza nei confronti di unità mercantili straniere dedite al "traffico illegale di clandestini"; né è possibile assimilare tale attività alla tratta degli schiavi.
Tuttavia, viste le proporzioni sempre più rilevanti del fenomeno dell’arrivo, sulle coste dell’Italia meridionale, di migliaia di persone provenienti, per lo più, da Paesi dell’Africa maghrebina, dell’area balcanica (Europa centro-orientale) e del Medio Oriente, ben 80 Stati interessati, tra cui l’Italia, che ha avuto un ruolo propulsore essenziale, hanno aperto alla firma a Palermo, il 12 dicembre 2000, il "Protocollo contro il traffico di migranti clandestini via mare" (oltre che via terra e via aerea), addizionale alla Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale.

Le convergenze registrate incoraggiano a considerare la possibilità di più rigorosi raccordi nella vigilanza delle frontiere marittime comunitarie tesi alla limitazione di flussi marittimi indiscriminati di penetrazione. In tale campo, l’Italia esercita un ruolo chiave, per le responsabilità scaturenti dagli accordi di Schengen.

• Del Protocollo di Palermo, il cui impianto normativo è strettamente collegato alla Convenzione di Montego Bay, rilevano essenzialmente i seguenti punti cardine:

1. obbligo per tutte le legislazioni degli Stati parti di prevedere, quale fattispecie penale, il traffico di migranti, mentre il migrante è considerato soggetto passivo del reato;
2. collaborazione giudiziaria e amministrativa più ampia ed incisiva tra gli Stati parti per la prevenzione e la repressione del fenomeno criminale. A tal proposito, il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto è l’organo naturalmente deputato a diventare l’Autorità Nazionale designata dall’Italia per la raccolta e lo scambio di informazioni, la conferma dell’iscrizione delle unità sospette nei registri di proprietà navale, ed il rilascio di autorizzazioni all’adozione delle misure appropriate;
3. possibilità di visita e ispezione anche in alto mare delle unità navali ritenute sospette, sia battenti bandiera di un altro Stato parte (previo consenso di quest’ultimo), sia, ovviamente, battenti la propria bandiera o senza nazionalità (oppure, pur battente bandiera straniera o priva di bandiera, ma avente in realtà la stessa nazionalità).

E’ forse superfluo evidenziare come in tutte le ipotesi appena esaminate (non esclusa, appunto, quest’ultima del traffico di migranti clandestini, allorché il Protocollo di Palermo entrerà in vigore, dopo il deposito del 40° strumento di ratifica), il «diritto di visita» debba essere esercitato sempre e comunque cum grano salis, perché se il sospetto dell’esercizio da parte della nave mercantile di una delle attività criminose per le quali è prevista la visita dovesse rivelarsi infondato, si realizzerebbe un illecito internazionale, consistente nell’ «abuso del poteri di visita». La nave da guerra potrebbe essere chiamata, pertanto, a risarcire eventuali danni commerciali derivanti dai ritardi provocati.