Descrizione dell'illecito

Il Verbale di accertamento di illecito è prova, ai sensi dello art. 2700 del Codice civile, sino a querela di falso, della provenienza del documento del Pubblico Ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il Pubblico Ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti.
Proprio per effetto del richiamato art. 2700 nel processo Verbale è indispensabile evidenziare che il fatto stesso è avvenuto in presenza dell'accertatore.
Ad ulteriore chiarimento, e ciò al fine di evitare ogni possibile contestazione nell'eventualità che venga proposta «opposizione» alla successiva «Ordinanza-ingiunzione» di pagamento, è da sottolineare che la tutela posta alla fede della dichiarazione dell'accertatore è limitata ai soli fatti e non alle deduzioni dello stesso o sue convinzioni che spesso vengono indicate nel Verbale in luogo della descrizione dei fatti illeciti accertati.
In relazione a ciò, in assenza di specifica descrizione dei fatti accertati nel relativo Verbale, ancorché risultino indicate le deduzioni, ovvero il convincimento dei verbalizzanti, potrebbero configurarsi "irregolarità" tali da invalidare l'atto di accertamento, con impedimento per l'Amministrazione di perseguire il trasgressore nei termini di legge ovvero, con impegno per la stessa di acquisire posteriormente, i necessari elementi probatori con conseguente difficile riscontro a causa del tempo trascorso.

Il caso di errata o incompleta compilazione di processo Verbale di accertamento si manifesta con maggiore frequenza nelle ipotesi di illeciti amministrativi in materia di «pesca marittima».

Si verifica, infatti, assai spesso che l'illecito venga dichiarato dall'accertatore come sua convinzione o come sua deduzione, con il ricorso alle "tipiche affermazioni":

1. «…stava pescando in zona vietata»
   
2. «…usava attrezzi non consentiti»
   
3. «…pescava un quantitativo eccedente il limite ammesso»

….senza procedere ad una circostanziata rilevazione e descrizione della condotta illecita mediante la narrazione della dinamica dei fatti.

• Nel caso, ad esempio, di «pesca a strascico», l'illecito dovrà essere descritto con l'indicazione :

1. della distanza dalla costa;
   
2. della profondità del fondale nella zona dell' occorso illecito;
   
3. del mezzo (meccanico) utilizzato;
   
4. dichiarando anche i modi (rilevamenti) o sistemi (scandaglio a mano) utilizzati per accertare tali elementi.

• Nel caso, invece, venga contestato l'«uso di attrezzi vietati» per la pesca, nel contesto del Verbale di accertamento si dovranno descrivere:

1. gli attrezzi stessi;
   
2. la caratteristica che li rende non ammessi.

• Mentre nel caso venga contestata la «pesca di prodotti ittici» eccedenti il quantitativo massimo consentito, nel contesto del Verbale si dovrà dare atto:

1. del peso effettivo del pesce catturato.

Nell'ipotesi in cui la violazione sia segnalata da privati, il personale che la riceve deve prendere atto della segnalazione (la omissione è sanzionata dall'art. 328 c.p.) atteso che il perseguimento delle violazioni amministrative non costituisce un fatto meramente discrezionale ma un preciso dovere istituzionale.
Pertanto dopo l'esperimento delle necessarie indagini ed accertamenti si dovranno «notificare» i fatti all'autore degli stessi ed agli eventuali obbligati in solido.

► Nel verbale devono essere obbligatoriamente riportati:

1. il luogo ove la contestazione è avvenuta ( es. “banchina sud del porto..... ” se la violazione contestata è riferita ad un punto specifico precluso da un’Ordinanza);
2. la data e l’ora del fatto (per evitare possibili contestazioni connesse all’eventuale assenza sul posto – nell’ora indicata sul verbale – del trasgressore);
3. la targa ed il tipo del veicolo a mezzo del quale è stata commessa l’infrazione.

Quanto sopra assume particolare rilevanza in caso di opposizione avverso il provvedimento di Ordinanza-Ingiunzione , che si propone – ex art 22 L. 689/81 – innanzi al Giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione^[1].
Al riguardo appare opportuno rammentare come la giurisprudenza ha precisato che l’omessa indicazione del tipo di veicolo – pur se non produce, di per sé, l’invalidità del verbale – può incidere tuttavia sull’efficacia probatoria dello stesso, rendendo incerto l’identificazione del veicolo a mezzo del quale la violazione si assume commessa^[2].
Il verbale deve essere obbligatoriamente sottoscritto dagli agenti accertatori, a meno che trattasi di atto redatto con sistema meccanizzato (artt. 383 e 384 Reg.C.d.S.) ^[3] di cui l’originale – ovvero il relativo rapporto di servizio redatto ex art.17 Legge 689/81 riportante l’accertamento effettuato – sia depositato agli atti dell’Ufficio; procedura in mancanza della quale l’accertamento è da ritenersi nullo.
Non è obbligatorio invece l’apposizione anche della sottoscrizione del contravventore; circostanza questa che però andrà riportata sul verbale, menzionando sulla relativa voce la dicitura “si rifiuta di firmare”, riportando altresì l’indicazione “si è proceduto comunque alla consegna del medesimo”.
Appare obbligatorio invece riportare in calce al verbale le dichiarazioni rese dal contravventore – che costituiscono il primo elemento di difesa a favore del medesimo – anche aggiungendole in calce su altra parte del verbale, qualora lo spazio a ciò destinato si rivelasse insufficiente.

^[1] Cass. Civ., Sez. I^,- Sent. n° 18075 del 08.09.04

^[2] Cass. Civ., Sez. I, n° 1445 del 14.02.94

^[3] Cass. Civ. - Sent. n° 1923/99

Esatta indicazione della norma violata

Appare fondamentale riportare sul verbale l’esatta violazione contestata al trasgressore, con l’indicazione della relativa norma di legge violata.
Infatti una erronea indicazione della norma violata non può in alcun modo essere successivamente emendata in sede di ordinanza ingiunzione, in quanto ciò costituirebbe violazione del principio della corrispondenza tra violazione contestata e norma posta a fondamento dell’ordinanza ingiunzione, con conseguente menomazione del "diritto di difesa", in applicazione dell’analogo principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato^[1] .
Per le stesse motivazioni, qualora la norma di legge applicata non indichi ovvero non riporti specificatamente il comportamento costituente violazione, l’agente accertatore non potrà applicare una eventuale circolare applicativa che comporti la conseguente sanzionabilità del comportamento di terzi, e ciò in virtù del principio di legalità e divieto di interpretazione analogica che preclude di estendere l’applicabilità della sanzione a condotte non previste dalla legge^[2], dovendosi pertanto specificare nel verbale sia la norma violata sia il consequenziale dispositivo punitivo previsto dalla stessa o da altre norme.

Sul verbale devono inoltre essere riportate le eventuali sanzioni accessorie previste in caso di violazione (es. ritiro targa, ritiro patente, ritiro carta di circolazione, fermo amministrativo del veicolo; decurtazione dei punti sulla patente, ecc.), nonché gli estremi dell’eventuale provvedimento di sequestro amministrativo per il quale andrà redatto separato verbale.

^[1] Sent. Cass. Civ., Sez.II^ - Sent. n° 1083 del 18.01 .07 e Sez. I^, n°13267 del 05.06.2000

^[2] Sent. Cass. Civ., Sez.I, n° 1081 del 22.01.04

Obbligo di comunicazione avvio procedimento sanzionatorio

In applicazione dei principi stabiliti dall’art. 7 della Legge 241/90, la cui applicabilità parrebbe ormai estesa anche al provvedimento amministrativo contenzioso (vedi art. 1 D.M. 18.04.03, n° 124) - l’ Ufficio Legislativo del Ministero dei Trasporti e della Navigazione – con Nota n° 1573 del 26.03.99, ha ritenuto doveroso per l’Autorità competente all’emanazione del provvedimento ingiuntivo, l’obbligo di comunicare l’«avvio del procedimento ingiuntivo» nei confronti dei soggetti (trasgressore ed obbligato in solido) nei confronti dei quali lo stesso provvedimento sanzionatorio potrà esplicare i suoi effetti.
Non parrebbe sussistere invece alcuno specifico e parallelo onere – in capo al contravventore – di comunicare all’ Amministrazione procedente l’avvenuto pagamento^[1], anche se ciò di fatto corrisponde ad un effettivo interesse del trasgressore, onde evitare eventuali e successive procedure esecutive avviate dall’Amministrazione medesima.
Tuttavia il trasgressore deve essere messo nelle condizioni di adempiere l’obbligazione pecuniaria, e segnatamente di esercitare la facoltà di pagamento in misura ridotta prevista dall’art. 16 della L. 689/81, per cui allo stesso dovranno essere comunicati gli esatti codici tributari necessari per il pagamento della sanzione.

In considerazione che la procedura relativa ad un eventuale contenzioso in materia di illeciti amministrativi connessi alla "circolazione stradale", comunque successivo all’accertamento, è di competenza del Prefetto ex artt. 203 e 204 C.d.S., i compiti degli accertatori devono intendersi limitati agli atti di notifica (art. 201 C.d.S.,385 e 386 Reg.) ed al rapporto (art. 203 c.2° C.d.S.) in caso di scritti difensivi.

• Si evidenzia in tale ultimo caso la specifica procedura imposta dal Codice della Strada rispetto alla L. 689/81, e cioè:
  

1. l’ obbligo di trasmettere al Prefetto il rapporto entro 60 giorni dalla ricezione del ricorso;
2. l’ obbligo di dover effettuare al riguardo le necessarie controdeduzioni degli agenti accertatori (c.d. “deduzioni tecniche”) – art. 203 comma 2° C.d.S.
   

^[1] Cass. Civ., Sez.I, n° 10300 del 16.07.02

Il pagamento in misura ridotta

L'art. 16 della legge n. 689/81 consente all'autore della violazione e all'obbligato in solido, di effettuare il pagamento di una somma desumibile sulla base dei criteri indicati nell'articolo stesso, con riferimento al massimo ed al minimo edittale rispettivamente previsti quali limiti alla sanzione della norma punitiva per la violazione.

Per i residenti all'estero con residenza, dimora e domicilio sconosciuti, la facoltà di pagamento in misura ridotta è esercitabile fino alla scadenza del termine utile per l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione (art. 22, comma 2° «il termine è di 60 giorni se l'interessato risiede all'estero»).

Sono fatte salve le norme speciali ed, in particolare, la disciplina sanzionatoria del Codice della Strada e delle norme contenute nel regolamento ed ordinanze locali regolate dal T.U.L.C.P. (artt. 106 e ss. non abrogati dalla legge 142/90).

Possiamo considerare il «pagamento in misura ridotta» come un premio, o almeno un incentivo, che lo Stato offre al trasgressore il quale, rinunciando a difendersi, consente una sollecita definizione del procedimento. 

L'entità della somma da pagare non è rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione, ma viene prefissata per legge, onde consentire all'interessato una precisa valutazione sulla scelta del comportamento:

• Per cui, se la sanzione amministrativa è fissata, per esempio, tra le 51 e le 258 €, il terzo del massimo sarà 86 €, e sarà più favorevole del doppio del minimo, che è di 103 €; nel caso in cui la sanzione sia fissata tra le 25 e le 258 €, invece sarà più favorevole il doppio del minimo, che è pari a 51 €.

Alla somma dovuta al titolo di sanzione vanno aggiunte, per espressa disposizione di legge, le spese del procedimento.
Il pagamento della sanzione amministrativa in misura ridotta viene effettuato dall'interessato all'«Ufficio delle Entrate o altro ufficio competente» del luogo dove è stata accertata l'infrazione ed al quale è inviata pertanto, copia del Verbale di contestazione a cura dell'organo accertatore.

Pertanto, anche tale indicazione deve essere specificatamente riportata sul verbale, nel quale andranno indicati i relativi importi della sanzione, l’ente a cui favore va effettuato il pagamento nonché la facoltà di effettuare l’oblazione in misura ridotta, e ciò a pena di possibile nullità del relativo provvedimento ingiuntivo^[1].
Qualora non sia possibile effettuare l’oblazione in misura ridotta detta limitazione deve essere parimenti riportata sul verbale.

• E' il caso, ad esempio, delle violazioni in materia di inquinamento – art. 56 D.Lgs. n° 152/99; in materia igienico – sanitario - art. 3 D.Lgs n° 5 07/99; art.202 c.3° e 3° bis C.d.S. etc.
  

Sul verbale andranno indicate altresì le modalità per effettuare l’oblazione, allegando copia pre-compilata del «Mod. F-23» riportante gli specifici "codici di versamento" (art. 3 D.Lgs. 237/97) per proventi destinati alle Amministrazioni dello Stato; mentre qualora detti proventi vadano introitati dagli Enti Locali (Regione, Provincia, Comune) sarà sufficiente indicare gli estremi del conto corrente e/o della Tesoreria dell’Ente medesimo.

► Il pagamento può essere effettuato:

1. Se i proventi sono destinati all’Ente locale (Regione, provincia, Comune), alla Tesoreria dell’Ente o sul conto corrente n. _________ (indicarlo);
2. Se i proventi sono destinati allo Stato:

1. allo sportello del concessionario riscossione tributi (ex esattoria) competente per territorio in relazione al luogo della violazione;
   
2. allo sportello di una dipendenza di Azienda di Credito (banca) compresa nel territorio ove è avvenuta la violazione;
   
3. allo sportello di Ufficio postale, sul conto corrente vincolato, intestato al concessionario riscossione tributi competente per territorio in relazione al luogo ove è avvenuta la violazione o Ufficio postale sul Mod. F23 dell’Agenzia delle entrate (modello di pagamento tasse, imposte, sanzione ed altre entrate) .

Di tale pagamento dovrà essere esibita od inviata «copia» o «fotocopia» all'Ufficio cui appartiene l'agente accertatore, onde evitare che quest’ultimo inoltri all’Ufficio competente, alla scadenza dei 60 giorni, il prescritto rapporto (=verbale)
Di tale adempimento, che viene riportato sul Verbale, è opportuno dare comunicazione, anche a “voce”, all’interessato all’atto della contestazione o notificazione.
Tale pagamento libera l'autore dell'illecito e l'obbligato in solido dalle ulteriori conseguenze previste, fatta salva l'applicazione, a cura dell'amministrazione interessata, delle eventuali sanzioni accessorie.
In relazione agli effetti del pagamento ridotto nei confronti degli adempimenti riservati all'accertatore della violazione, è necessario rilevare che questi qualora il pagamento sia stato effettuato per l'importo previsto ed entro i termini stabiliti deve provvedere alla «archiviazione» dei relativi atti.
Per quanto attiene la somma da versare, il relativo importo deve apparire sul Verbale di accertamento, anche in considerazione del fatto che l'Ufficio incaricato di ricevere il pagamento non può determinare l'importo dovuto al versante.
In merito alla somma che, se versata, libera l'autore del fatto e l'obbligato in solido dalle conseguenze pecuniarie per la violazione commessa, può talvolta apparire difficoltoso desumere l'importo dovuto, soprattutto per fattispecie previste dal codice della navigazione, le cui norme punitive non sempre prevedono il minimo o il massimo della sanzione. In proposito possono presentarsi diversi casi:

1. risulta indicato sia l'ammontare della sanzione minima che di quella massima. Tale circostanza non pone particolari problemi per l'indicazione della somma liberatoria da versare, che deve essere calcolata secondo i criteri indicati nella norma richiamata, collegando l'ipotesi del pagamento più favorevole (doppio del minimo della sanzione edittale oltre le spese del procedimento) all'interesse dell'autore del fatto e non dell'amministrazione.
   
2. risulta indicato il solo ammontare della sanzione massima. In tale caso il limite minimo della sanzione da assumere a calcolo è costituito dal minimo generale (edittale) previsto per le sanzioni amministrative e stabilito dall'art. 10 della legge n. 689/81, di 6 (sei) €
   
3. risulta indicato il solo ammontare della sanzione minima. In tale eventualità, per analogia, il limite massimo deve essere desunto dal massimo generale stabilito dall'art. 10 della legge 689/81, di 10.329 (diecimilatrecentoventinove) €..
   
4. risulta indicata una somma fissa. In tale caso si ritiene che il pagamento ridotto deve coincidere con la somma indicata dalla norma punitiva, poiché ogni altra interpretazione (doppio della somma minima - ed unica - o un terzo della somma massima - ed unica) e terminerebbe una somma comunque non in linea con il criterio espresso dal legislatore mediante la fissazione di una sanzione unica predeterminata. Qualora in occasione di un unico accertamento compiuto nei confronti di uno stesso soggetto, vengano accertate «più violazioni» amministrative a carico dello stesso (afferenti una stessa norma o normative diverse), nel contesto del Verbale di accertamento dovranno essere descritte tutte le violazioni e la relativa sanzione in misura ridotta dovrà comprendere la «somma aritmetica» dei singoli importi riferiti ad ogni violazione accertata.

^[1] Sent. Cass.Civ., Sez.I, n° 10724 del 02.12.1996

 

Opposizione all'accertamento: scritti difensivi

Nel contesto del Verbale deve essere indicata la "facoltà" per l'autore o per gli autori della violazione e per gli obbligati in solido (qualora non intendono avvalersi del pagamento in forma ridotta) di presentare «opposizione» all'accertamento con l'indicazione dell'Amministrazione competente a ricevere l'opposizione, nonché del termine entro il quale questa può essere presentata.

L'art. 18 della Legge n. 689/81 consente, infatti, agli interessati (autore del fatto ovvero obbligato in solido) di far pervenire all'Autorità amministrativa competente a ricevere il rapporto «scritti difensivi» e documenti ovvero, chiedere alla stessa di essere sentiti personalmente (c.d. richiesta di audizione).

• Ad esempio, il trasgressore, entro il termine prescritto, può avvalersi della facoltà di effettuare il pagamento in misura ridotta, il cui importo viene calcolato secondo i criteri indicati all’art. 16 L. 689/81 o può, invece, preferire di rimettersi al giudizio dell’Autorità competente (ad esempio, la Capitaneria di Porto, Prefetto, ecc.), la quale stabilirà in concreto la sanzione. In questo caso egli potrà limitarsi a lasciar trascorrere i 60 giorni dalla contestazione o notifica, ovvero potrà entro 30 giorni far pervenire all’Autorità stessa (che deve essere indicata nel Verbale di accertamento) memorie, scritti difensivi, richieste di audizione, ecc.
  

Tale facoltà può essere esercitata entro 30 (trenta) giorni dalla data di contestazione o di notifica del fatto commesso (60 giorni per le infrazioni al Codice della strada). La "richiesta" deve essere presentata per iscritto, su carta semplice.

Scopo dello scritto difensivo (o della richiesta di audizione), è quello di instaurare un contraddittorio indiretto tra l'accertatore e l'interessato, al fine di consentire all'amministrazione sanzionante di confermare o ridurre, o escludere la responsabilità contestata.
I motivi esposti dall'interessato dovranno essere succintamente riportati in un «Verbale» che sarà sottoscritto dagli interessati e dal rappresentante dell'amministrazione (incaricato o delegato dal Capo del Compartimento).
Unitamente allo scritto difensivo o in occasione dell'audizione, gli interessati oltre a formulare proprie interpretazioni dei fatti contestati, potranno produrre anche «dichiarazioni scritte» (con sottoscrizione autenticata) di possibili testimoni il cui valore probatorio è rimesso alla libera valutazione dell'Autorità amministrativa sanzionante (Capo del Compartimento), sempre che tali dichiarazioni non siano rivolte a contestare il valore probatorio del processo Verbale, il quale come detto costituisce prova sino a querela di falso.
L'Autorità amministrativa incaricata ad emanare l'ordinanza-ingiunzione (es. Prefetto, Capo del Compartimento), sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina con «Ordinanza motivata» la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidamente; altrimenti emette «Ordinanza di archiviazione» degli atti, comunicandola integralmente all'organo accertatore.
Si evidenzia che l'amministrazione competente ad emanare l'ordinanza-ingiunzione, nel caso venga ad essa presentata opposizione all'accertamento non è ancora a conoscenza dell'esistenza dell'avvenuta commissione di illecito, poiché, come si è detto, il termine per presentare l'opposizione (30 giorni) è inferiore al termine (scaduti i 60 giorni) oltre il quale il deve inviare ad essa il «rapporto», con la prova delle eseguite contestazioni e notificazioni.
In questo caso, pertanto, è necessario che l'amministrazione provveda a richiedere all'accertatore la copia del Verbale di accertamento, sia per poter conoscere gli elementi contestati, ma soprattutto per verificare la data in cui l'accertamento stesso è stato contestato o notificato all'autore della violazione e la data in ipotesi successiva in cui lo stesso fatto è stato notificato agli eventuali obbligati in solido.