Aspetti dominicali

Alla luce nel nuovo quadro normativo introdotto dalla riforma Bassanini...

L’originario quadro normativo, delineato sia dal Codice della Navigazione, sia dal Regolamento della navigazione marittima, è stato modificato sulla spinta dell’evoluzione socio-economica e politica dello Stato, che ha portato alla formazione di un complesso di leggi, che pian piano ha "svuotato" di contenuti il tradizionale principio posto dall’art. 30 Cod. nav. (“L’amministrazione delle Infrastrutture e dei Trasporti regola l’uso del demanio marittimo e vi esercita la polizia”) dell’esclusiva competenza dell’Autorità Marittima sulla gestione dei beni demaniali marittimi.

Con la riforma «Bassanini» (D.lgs. nn. 59 e 127 del 1997), passando per il D.lgs n. 112/98, per finire alla L. n. 172/2003, infatti, è profondamente mutano il regime della gestione dei beni demaniali marittimi, e tale cambiamento mal si concilia col vigente Codice della navigazione cui, tra l’altro, tali leggi dedicano poche norme e, tra queste, quelle dedicate al demanio marittimo sono appena accennate.
La disciplina dei beni demaniali marittimi, ed il conseguente esercizio degli svariati poteri di polizia amministrativa latu sensu (rilascio, revoca, decadenza delle concessioni e/o autorizzazioni, regolamentazione degli spazi demaniali, potere di ingiungere lo sgombero, emanazione di ordinanze di polizia marittima, ecc.), è oggi notevolmente variata a causa del conferimento di tali poteri alle Regioni e agli Enti locali cui ha fatto, inevitabilmente, seguito il delinearsi di una disciplina normativa ed amministrativa di non facile interpretazione.
L’art. 105 del D.lgs. n. 112/1998 (in attuazione alla legge Bassanini n. 59/1997) ha conferito tutta la gestione amministrativa dei beni demaniali marittimi dallo Stato alle «Regioni a Statuto ordinario» ad eccezione dell’amministrazione dei beni demaniali afferenti le “fonti di approvvigionamento di energia” (es. concessioni demaniali per industrie petrolchimiche, per piattaforme petrolifere, ecc.) e di quelli ricadenti nei “porti e nelle aree di interesse preminente nazionale” (individuate dal D.P.C.M. 21 dicembre 1995), che, quindi, rimangono sotto la gestione statale.
Le Regioni a Statuto ordinario e, per ulteriore delega ex art. 42 del D.lgs. n. 96/1999, i Comuni destinatari della riforma di cui si è detto, sono oggi chiamati a svolgere funzioni nuove e di vasta portata anche in termini di innovazione rispetto ai precedenti sistemi di gestione statale
Tutto ciò comporta inevitabili "conflitti d’attribuzioni" tra le diverse amministrazioni coinvolte (Autorità marittime, Autorità portuali, Autorità regionali ed Enti locali) e, di conseguenza, notevoli difficoltà che si ripercuotono nel concreto esercizio delle funzioni di polizia amministrativa dei beni demaniali, che non di rado si tramutano in problematiche operative sul piano dell’esercizio dei poteri di polizia giudiziaria.
Peraltro, occorre evidenziare che la suddetta riforma lascia ovviamente inalterate le funzioni di polizia giudiziaria in capo al personale militare del Corpo delle Capitanerie di porto, in virtù dei poteri ad esso conferiti dal Codice di Procedura Penale (artt. 55 e 57) e dal Codice della navigazione (artt. 1235 e ss.).

Sulle aree assentite in concessione dalle Regioni o dagli Enti locali e più in generale su tutte le aree demaniali marittime, il personale militare del Corpo delle Capitanerie di porto, quindi, continua ad effettuare in concorso e in collaborazione con le altre amministrazioni, oltre i previsti controlli di polizia amministrativa di natura preventiva, quelli di polizia giudiziaria di natura più strettamente repressiva.

Il nuovo riparto di competenze sul demanio marittimo

La fase transitoria del processo di conferimento di funzioni e compiti amministrativi afferenti il demanio marittimo ed il mare territoriale alle Regioni ed agli Enti Locali è stata caratterizzata da dubbi interpretativi, peraltro accresciuti da una continua evoluzione normativa, nonché dalla disaffezione delle precedenti amministrazioni, titolari delle relativi funzioni, di abbandonare i loro tradizionali poteri, specie per quanto concerne i porti.

Solo dopo diverse pronunce della Corte Costituzionale, l'ultima in ordine di tempo la n. 344/2007, è stato definitivamente chiarito il nuovo quadro normativo, anche per quanto concerne i porti d'interesse regionale ed interregionale, a mente del quale spettano alle Regioni e per il principio di sussidiarietà ai Comuni, le competenze relative all'esercizio delle funzioni amministrative nei porti di 2^ categoria, classe III (porti di interesse regionale ed interregionale con funzione turistica e peschereccia).
La Corte Costituzionale, riprendendo i principi statuiti in altre sentenze (255/2007, 90/2006) ha stabilito infatti, che non spetta allo Stato affermare la propria competenza nella materia delle concessioni demaniali marittime portuali nei porti turistici e commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale, così come definiti dall'articolo 4 della legge 84/94: riferendosi, cioè a quei porti o specifiche aree portuali, che non sono finalizzati alla difesa militare o alla sicurezza dello Stato, ne sono sedi di Autorità Portuale. Quanto stabilito dal Giudice delle Leggi è la diretta conseguenza del nuovo impianto normativo, coltivato nel tempo e che è sbocciato nella Legge Costituzionale 3/2001 che ha modificato il Titolo V della Costituzione.

A seguito del nuovo quadro normativo il Comune è oggi titolare delle funzioni amministrative sul demanio marittimo, incluso quello portuale, che il Codice della Navigazione affidava alle Capitanerie di Porto e che consentono all'Ente Locale, l'amministrazione diretta dei beni demaniali marittimi.

Diverse Regioni, con diverse leggi regionali, hanno conferito ai propri Comuni costieri l'esercizio di tutte le funzioni amministrative relative al demanio marittimo, intendendosi per beni demaniali – come si è avuto modo di dire - quelli elencati nell'art. 822 del c.c. e 28 del codice della navigazione. Ciò altro non è che il risultato del nuovo assetto costituzionale che, introduce una profonda ridislocazione di poteri dal centro alla periferia, e che hanno aperto la strada al potenziamento delle autonomie.
L'attribuzione ai Comuni delle funzioni amministrative sul demanio marittimo rientra in un principio di organizzazione dello Stato finalizzato ad avvicinare, nella massima possibile misura, la gestione della res pubblica ai cittadini, permettendo da un lato di adeguare l'azione degli amministratori alle specifiche e differenziate richieste della collettività sottostanti attraverso un più intenso dialogo tra cittadini e P.A., volto ad arricchire di contenuti partecipativi l'azione dei pubblici poteri, secondo i principi di una corretta e funzionale democrazia, e dall'altro di evitare l'accentramento burocratico ed il conseguente formarsi di una grossa burocrazia regionale.

Funzioni amministrative dello Stato sul demanio marittimo

Lo Stato mantiene le funzioni amministrative in materia di demanio solo nelle sottoelencate tipologie di Porti e zone del demanio marittimo:

Porti rientranti nella giurisdizione territoriale delle Autorità Portuali;
Porti militari, per intero o in parte, per tali intendendosi anche le aree portuali destinate unicamente alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato, nonché gli specchi acquei collegati funzionalmente con i suddetti porti ed aree, non permanentemente soggetti agli usi pubblici;
Aree e specchi acquei, interni ai porti, nonché opere, ivi esistenti, destinate ai compiti di difesa e sicurezza dello Stato perseguiti dalle Forze Armate, dal Corpo delle Capitanerie di porto-Guardia Costiera, dalle Forze dell'Ordine, dai Vigili del Fuoco, ovvero oggetto di consegna per i medesimi compiti;
Aree e specchi acquei, interni ai porti, nonché opere, ivi esistenti, destinate alla realizzazione del sistema VTS ed alla sicurezza della navigazione in genere;
Porti non rientranti nella giurisdizione territoriale delle Autorità portuali, ma ascritti alla competenza statale, in quanto movimentano un volume di prodotti petroliferi e combustibili pari o superiore a cinquecentomila tonnellate per anno, dovendo per tale ragione essere considerati prevalentemente destinati all'approvvigionamento di energia.
aree demaniali marittime, specchi acquei e opere in consegna ai soggetti istituzionali ai sensi dell'articolo 34 del Codice della Navigazione e 36 del regolamento per l'Esecuzione del Codice della Navigazione;
aree demaniali marittime, specchi acquei e opere funzionali all'approvvigionamento di energia;
aree demaniali marittime, specchi acquei e opere destinate alla realizzazione del sistema VTS ed alla sicurezza della navigazione in genere, nonché di impiego diretto da parte del Corpo delle Capitanerie di Porto-Guardia Costiera, quale organo periferico del Ministero dei Trasporti.

Sono, infine, impregiudicate le competenze statali che riguardano tutte le attività che afferiscono agli aspetti dominicali, inerenti la configurazione giuridica dei beni demaniali, nonché la materia della polizia dei porti, che è del tutto peculiare e specifica, investendo il profilo tecnico-operativo della sicurezza della navigazione e portuale (materia, quest'ultima, distinta e separata dall'utilizzazione dei beni demaniali marittimi e dalle funzioni amministrative a questa attinenti), nonché tutte le altre competenze, eventualmente, escluse per effetto di specifiche disposizioni normative.

Funzioni amministrative dei Comuni sul demanio marittimo

Oggi i Comuni sono titolari delle seguenti funzioni amministrative sul demanio marittimo:

Rilascio di concessioni demaniali marittime (in attesa dell'approvazione del Piano Regionale delle Coste) ai sensi dell'art. 36 del codice della navigazione;
Rilascio dell'atto di concessione provvisoria ai sensi dell'art. 10 del codice della navigazione;
Rinnovo di concessioni demaniali marittime ai sensi dell'art. 36 del codice della navigazione;
Variazione del contenuto della concessione ai sensi dell'art. 24 regolamento di esecuzione del codice della navigazione);
Comparazione di istanze ai sensi dell'art. 37 del codice della navigazione;
Anticipata occupazione di aree demaniali marittime ai sensi dell'art. 38 del codice della navigazione;
Autorizzazione a costituire ipoteca sulle opere costruite dal concessionario ai sensi dell'art. 41 del codice della navigazione;
Revoca totale o parziale di concessioni demaniali marittime ai sensi dell'art. 42 del codice della navigazione e 31 del relativo regolamento di esecuzione;
Domande incompatibili sensi dell'art. 43 del codice della navigazione;
Modifica o estinzione della concessione per cause naturali ai sensi dell'art. 45 del codice della navigazione;
Affidamenti ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione ai sensi dell'art. 45 bis del codice della navigazione;
Subingresso nella concessione ai sensi dell'art. 46 del codice della navigazione e art. 30 del regolamento di esecuzione;
Decadenza della concessione ai sensi dell'art. 47 del codice della navigazione.

Funzioni amministrative delle Capitanerie di porto sul demanio marittimo

Restano ascritti alla competenza statale ed in particolare al Corpo delle Capitanerie di Porto le funzioni relative a:

Delimitazione di zone del demanio marittimo ai sensi dell'art. 32 del Codice della Navigazione;
Risoluzione delle contestazioni che sorgono nel corso della delimitazione ai sensi dell'art. 34 del Codice della Navigazione;
Escluso di zone del demanio marittimo ai sensi dell'art. 35 del codice della navigazione;
Predisposizione delle Tabelle indicante i luoghi nei quali è possibile eseguire la raccolta e l'estrazione di arena, ghiaia, e altri materiali.